【摘要】以陪审员与法官“同职同权同责”为基轴设计的我国人民陪审员制度,担负着保障司法公正、促进司法民主、维护司法权威、防止司法腐败的价值功能。由于该项制度起源于外国，在实践中存在立法不健全、制度不完善、功能发挥不充分、考核监督难等问题。在当前司法改革的背景下，对人民陪审制度取长补短、科学建构，应从完善陪审立法、规范陪审行为、完善保障机制、健全监督机制等方面加以改善，更好地发挥陪审制度的各项功能，促进我国法治进程。
【关键词】人民陪审 历史 功能 不足
一、人民陪审制度的形成与发展
陪审制度是指国家审判机关吸收非法律职业者参加法庭审判，与职业法官共同行使审判权的司法民主制度。最早起源于古代奴隶制国家雅典和罗马共和国，之初是作为一项政治制度出现的。随着当时民主共和国政体的建立，司法领域的民主气氛也随之高涨，为防止法官专横，反映民意的陪审制度便应运而生。法国著名的社会学家托克维尔曾经指出：“将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物的相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它做出评价”。由于诉讼文化及诉讼制度的差异，目前从全世界范围来看，陪审制可分为英美法系的陪审团制度与大陆法系的参审制度两大类型。我国的陪审制度即人民陪审员制度，实质上属于参审制。
在我国，近代的陪审制度最早出现在清末。在清末沈家本编订的《大清刑事民事诉讼法》中陪审理念得到体现。虽然该法对陪审制度规定得较为详细，但该法最终因重重阻力而并未正式颁行。建立成型于革命战争时期，当时吸收人民群众参与审判案件就是为了更快而准确的查明案件事实，便于揭露反动阶级的罪恶面目，有利于团结群众，维护巩固革命政权。“当时的人民陪审制度，与其说是一种审判制度，不如说是一种政治制度更确切。”新中国成立后，人民陪审员制度一度作为我国社会主义民主法律制度的一个重要组成部分。早在1951年我国颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定：“为方便人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制”。1954年正式颁布人民法院组织法又将该规定具体化，即：人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的除外。同年制定宪法将其写入了根本大法。但是在后来又被批判和废弃。2005年5月全国人大常委出台《关于完善人民陪审制度的决定》，更全面、系统地介绍了人们陪审制度。
二、人民陪审员制度的价值定位
拉德布鲁赫认为“法律是人的创造物,只能根据人的理念,也即这种创造的目的或价值来理解。所以对任何法律现象不可能采取价值盲的观点。”陪审制度作为一种法律制度、法律现象,包含了人们的价值理念,反映出人们的某种价值追求。
（一）保障司法公正的价值
公正是司法的首要价值目标，是人民法院审判工作的生命线和永恒主题，也是我国司法制度改革的一项基本目标。正如学者所言，“审判独立本身不是目的，而是实现诉讼公正的手段，公正性是比审判独立性处于更高层次的价值。对于诉讼而言，如果说公正性是绝对的要求，那么审判独立性则并非绝对，因为维护诉讼公正目标的手段不是单一的，各种手段之间是有一定的制约与平衡关系。其中最重要的关系是审判独立与社会监督间实质上的制约与平衡关系。”陪审制度较好地体现了这中审判独立于社会监督的制约与平衡关系，陪审员通过参与审判，分享法官的审判权，并对法官行使审判权的过程进行制约。
法律与理性密切相关，陪审制度鲜明反映了法律中的理性价值。在英国大法官柯克看来，“法官要处理的案件动辄涉及臣民的生命、继承、动产或不动产,只有自然理性是不可能处理好的,更需要人工理性,法律是一门艺术,在一个人能够获得对它的认识之前,需要长期的学习和实践。”不容忽视的是,柯克所言的法官具有人工理性主要体现在适用法律上的理性优势,但在认定事实方面就未必比普通人的理性能力强了。由于职业的原因,“出于社会对司法独立性、中立性、被动性等方面的要求,法官往往与社会保持一定的距离,久而久之,法官往往缺乏某些生活经验,对生活事实难以作出正确判断,并且,法官也容易在长期的实践中,形成职业偏见,在对事实的认定中先入为主,产生偏差。具有不同经历、职业背景的陪审员,则具有相对丰富的社会经验和生活智慧,更具有作出正确判断的理性能力。”“从这一点来看,陪审制仍然体现了司法过程的理性价值。”同时，陪审员来自于民间，熟悉社会生活，一些陪审员也具有特殊的生活经历和专业、技术特长，可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见，从而弥补法官知识经验的不足。尤其是陪审员参与审判，可以将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这就是有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。同时，陪审员参与审判与法官共同讨论、集思广益，充分发挥陪审员用社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力。可以减少司法裁判中的独断专行现象，防止错案的发生。
（二）促进司法民主的价值
民主是陪审制存在的基础和实现的方式，是陪审制的核心，贯穿于陪审制始终。司法民主价值是指陪审制度在维护公众的民主权利方面的价值，也是陪审制度在形成过程中所追求的初始价值。
首先，人民陪审员制度是社会主义民主的体现。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民通过各种途径参与国家政权、行使国家权力、管理国家事务。人民通过陪审方式参与司法活动，直接参与行使国家审判权，是真正行使民主权利的一种形式，体现了人民群众是国家的主人。“使人民真正感到当家作主的内容和乐趣。”人民陪审员制度体现了人民群众参与司法的民主化进程，调动了人民群众管理国家、建设国家的积极性，对加强我国的民主与法治建设起到了一定的积极作用，是司法民主的象征和宣示。
其次，人民陪审员制度可以监督司法权力的正确行使。监督是陪审制实现的保障。人民陪审员制度是对司法权力实行民主监督的重要途径。民众作为陪审员参与审判，并不仅仅只是体现抽象的司法民主的意义，而能够体现具体的民主监督的内容。一方面，通过陪审员与法官共同审判有利于督促法官严格执法，促使司法进一步公开，防止司法的“黑箱操作”现象；另一方面，陪审员与法官共同审判也有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正。陪审制通过吸收民众参与审判过程，将适用法律和认定事实共同合议，形成一种内在的民众监督机制，在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为。
（三）维护司法权威的价值
陪审制合理地导入了一种人民群众直接参与审判的机会，通过这一途径邀请到与纠纷没有直接利害关系的人民群众的代表也来干预纠纷，为社会合理的分享审判权力提供了途径。由于人民陪审员来自普通公民，代表着社会主流价值观，代表人民群众对庭审活动、合议庭评议的全过程进行监督。这样，当事人就有理由相信整个审判过程在程序上是合法的、公正的，从而做出的实体上的判决也应该是公正的，当事人对判决的结果就会心悦诚服，从而减少不必要的上诉、申诉，并会更加自觉的执行法院的生效判决。这样，就达到了通过法院判决定纷止争、维护司法权威、降低司法成本的作用。
同时，在公民中选派代表加入到审判组织中去，就是为了在审判中充分发挥社会公众对司法的影响，使公众的影响渗透到审判工作中去。人民陪审员对职业法官来说是代表社会而分享审判权力的，他们依法参与审判，法院的判决意见是由代表普通民众利益的陪审员和法官共同做出的，并不是法官个人意见的体现，所以陪审员的参与也给法官提供了对抗外界的有力武器。
（四）防止司法腐败的价值
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”任何权利如不受到必要的监督和制约，必然会导致腐败，司法也同样如此。陪审员参与审判无疑是防止司法腐败的有效措施之一，因为陪审员的参与是对法官行为的一种重要约束。法国著名政治思想家托克维尔评价说：“实行陪审制度就可把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位，这实际上就是把陪审制度，把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手。”
同时，由于陪审员加入到审判组织中甚至与法官有相同的对案件的表决权，陪审员就对审判组织的其他组成人员产生了一种制约作用。依据我国《民事诉讼法》的规定，人民陪审员参加合议庭，享有与审判员同样的权力，合议庭对于案件的裁决，实行的是民主集中制，而陪审员在我国是非职业性的，他是独立与法院和行政机关的，陪审员可以将民众最朴素、纯真的价值观和公平理念带给法官，在目前法官可能受到各种诱惑和干涉，而陪审员地位的超然性使他们能独立发表自己的观点，尤其是专家型陪审员，更能监督法官在审判活动中的举动，通过专家的知识和说服力来抑制法官的徇私枉法，并可以就审判中发现的问题进行检举、揭发、从而净化法官队伍，培育良好的司法土壤。
三、现行人民陪审员制度存在的不足
全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》的颁布实施以来，人民陪审员制度已成为我国一项基本的审判制度，为人民审判事业注入了新的活力，为社会矛盾纠纷的化解提供了强大的制度支持。但是人民陪审制度在实施过程中，由于制度本身的局限以及社会矛盾的多元化法治，仍然存在一些缺陷和不足。
（一）制度立法不健全
首先，宪法作为我国的根本大法，其规定的内容是国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。现行的1982年宪法却未规定、提及人民陪审制度。
其次，人民陪审制度尚未专项立法。现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。
（二）职责内容不完善
人民陪审员在审判中究竟应该具有哪些权利和义务，法律并没有做出明确的规定。这就使人民陪审员制度在运作中没有具体的法律依据，也使其地位没有保障。人民陪审员的责任追究机制的不健全，使法院对人民陪审员的管理基本是无章可循、松散乏力。有时出现人民陪审员不能按时出庭、临时开庭不能到庭，导致案件延期审理的情况；人民陪审员在执行陪审职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任、发现错误如何处理等，目前也欠缺相关规定，需要进一步细化。
（三）功能发挥不充分
虽然《人民法院组织法》中明确规定，人民陪审员在执行职务时，与审判员有同等的权利。根据这一规定，人民陪审员参审时既有认定事实权利，又有适用法律形成最终裁判的权利。但在实践中，人民陪审员能真正行使审判权的案件却很少。究其原因，主要是因为人民陪审员的素质较低，权利意识淡薄及法官权力膨胀等诸多因素造成的。在陪审实践中，许多人民陪审员大都文化素质较低，缺乏甚至没有法律知识，在参与案件的陪审时，不知道自己有哪些权利，不知道如何行使权利；有的是受传统观念的影响，人民陪审员只是循规蹈矩地坐在法庭上，不愿或不敢于发言，对法官的审判活动洗耳恭听、惟命是从；这无形中就使整个庭审活动为法官所操纵，使法官权力膨胀，搞暗箱操作，影响司法的公正。司法实践中，人民陪审员仅仅作为“凑数”的角色，其各项审判权力不能得到合议庭的充分保障，极大地影响了人民陪审员的参陪积极性，陪而不审的现象由此产生。有些人民陪审员仅把参与审判案件的程度停留在“陪”的层面上。也就是说，在审判具体案件时，有些人民陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，有的甚至从头至尾一句话也不说，整个庭审过程完全由法官来操纵，所以这就使得人民陪审员参与审判仅仅流于形式，而这种形式意义上的陪审也毫无实际价值可言，人民陪审员在这种情况下也完全成了法官的陪衬。
（四）考核监督难执行
近年来，有些地方已多年没有选举过陪审员，法院无处可找陪审员，面对案多人少和审判考核指标的压力，只好随意拉人充当陪审员，有的法院干脆由审判员一人开庭，然后在判决书、合议庭笔录中署上陪审员的名字，个别法官甚至随便编两个名字或者把本院的司机、法警署为陪审员，从法律文书中，根本看不出是否真正适用了陪审员制度。上述做法，不仅损害了法院的形象，也严重违反了法律规定；不仅与陪审员制度的立法目的相悖，而且造成一些法官“暗箱操作”，违法办案，严重影响了司法公正。
另外，对陪审员的工作实绩难以确定有效的考评指标。根据《实施意见》，对陪审员的考评包括工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等几个方面的内容，其中最重要的就是工作实绩。但由于陪审员不担任审判长和案件承办人，很难对其工作实绩进行量化考核。
四、完善人民陪审员制度的对策
（一）完善陪审立法，明确权利义务
人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法制度，应当以法律形式确立，制定专门的《人民陪审员法》，对人民陪审员的资格、选任、任期、权力与义务、奖惩、监督、经费保障以及适用陪审的案件范围等，作出明确规定。当前，我国现行陪审制度的法律依据主要是《关于完善陪审员制度的决定》，但它是以立法解释的形式表现出来，相对法律制度而言，其规范性不强、程序性不严、效力性较低，不利提升人民陪审员的政治地位，也不利保障他们履行职责。立法是完善陪审员制度的重要内容：一是可以明确人民陪审员的法律地位；二是通过规范人民陪审员的权利与义务，可以消除审判员与人民陪审员之间的职责混乱；三是可依法保障人民陪审员履行职责和获取劳动报酬的权利；四是让人民陪审员的管理更加规范有序。
（二）规范陪审行为，优化选用制度
对人民陪审员参入案件审理的程序、步骤、权力、义务、责任、回避等应进一步规范和细化，使其陪审行为有法可依、有章可循，避免陪审的“形式主义”以及“陪而不审”、“合而不议”现象的发生。在选任陪审员时，还应适度拓展选任面，尽可能在年龄、知识层次、工作领域等各方面达到平衡，让不同层面、各个岗位的人都有机会走进法院，感受司法。陪审员的条件设置，不宜限制过严，但可以在年龄、公民权、犯罪记录、阅读表达和理解能力、心理状态等方面加以限制。在使用人民陪审员时应注意根据各陪审员的工作岗位、职业特点的不同因人而异、因岗而异。比如审理离婚案件，一般地约请妇联、工会的陪审员出庭参审；审理老年人赡养案件，则约请在民政等部门工作的陪审员参审；审理商事案件，就约请在工商界或企事业单位工作的陪审员参审；审理邻里纠纷，就约请在居委会、村委会等部门工作的陪审员参审；审理知识产权纠纷，则约请相关专家陪审员参审。这样做，有利于让陪审员在合议案件过程中主动发表意见，提出合法的处理观点。另外，要赋予当事人是否选择适用陪审的权利，只要当事人双方要求陪审，便应当采用陪审制，由双方当事人在陪审员名单中各自随机抽取一名陪审员，或共同选择两名陪审员，与职业法官组成合议庭；如果一方当事人不愿实行陪审，可由其随机抽取一名法官，与陪审员共同审判；如果双方当事人都不愿实行陪审，则法院不能硬性采用陪审。只有在当事人自愿接受陪审员陪审的情况下，才能彰显程序的公正，并使裁判更具有权威性。
（三）完善保障机制，激发陪审热情
为保证人民陪审员不因参加陪审而影响其经济利益及职务升迁等，从而影响履行职务的积极性，应完善人民陪审员保障制度，明确他们在执行职务期间，除其所在单位的工资、奖金等福利待遇不受影响外，还应给予岗位津贴，由人民法院按统一的标准支付。同时应将陪审员参加陪审作为其所在单位的工作业绩之一，作为其职务升迁及评先树优的重要参考指标。规定陪审员在履行陪审职务期间业绩突出，经人民法院与司法行政部门确认并予以表彰的，其所在单位在进行业绩考评及职务升迁时应对其优先考虑，使陪审员感觉自己责任的重大及参加陪审工作的光荣与神圣，促使其积极履行职责。同时，对于那些不支持陪审员履行职务的有关单位或组织，通过立法形式制定相应的惩处条款，为陪审员顺利开展工作扫清障碍。
（四）落实责任追究，健全监督机制
应要求包括人民陪审员在内的全体合议庭成员共同对认定事实等事项负责，并制定奖惩措施，案件被认定为错案的，全体成员应根据“错案追究制”的规定承担责任。对人民陪审员在审理案件过程中渎职侵权影响案件公正审理或收受贿赂、徇私枉法等违法情况，人民法院可以建议人大常委会免去其人民陪审员资格，并可参照人民法院错案追究办法，追究其相应责任。如,可对陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的，应给予警告、通报批评等纪律处分；拒不履行职务造成严重后果，或者无正当理由多次拒绝履行职务的，由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予其相应的行政处分。对陪审员履行职务时违反审判纪律，或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的，情节较轻的给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予相应的行政处分或由公安机关给予处罚，构成犯罪的依照国家工作人员职务犯罪的规定追究其刑事责任。对于因陪审员故意或者重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，可视情节轻重由其承担部分或者全部赔偿费用。有了健全的责任追究制度和监督机制，才能促使人民陪审员认真履行陪审职责，自觉抵制各种利益诱惑，抑制司法腐败，以公正与效率为价值追求，确保案件审判质量，从而发挥该制度应有的价值功能。
（五）其他方面的完善
一是各级法院要从保证司法公正的政治高度出发，积极运用人民陪审员制度，充分调动人民陪审员的积极性。庭审中，要落实人民陪审员依法所享有的权利，克服主审法官在审判中占主导地位，陪审员只是陪衬、摆设的现象。二是法院和人民陪审员所在单位之间要加强沟通协调，争取其所在单位的理解支持，以保证人民陪审员有时间依法履职。听取人民陪审员的意见建议，关心人民陪审员的工作、学习和生活。三是司法部门要采取各种方式对陪审员进行业务培训，组织他们学习法律法规及法官职业道德准则，提高他们的法律知识水平。使人民陪审员意识到自己肩负着民众的意愿，承担着社会责任，其代表人民参加审判活动是光荣的、神圣的，在审理案件中能够自觉抵制不正之风，避免“糖衣炮”弹击中，而徇私舞弊、枉法裁判。四是规范人民陪审员出庭的着装，注重司法礼仪，维护司法形象。
英国近代著名法官丹宁勋爵曾说过：陪审制是自由的明灯，宪法的车轮。随着司法改革的价值导向朝着法治与民主的方向迈进，人民陪审员制度的价值又被重新得到确认。然而，没有任何一个制度是完美无缺的，人民陪审员制度亦不例外。不论是出于对司法民主性和司法公正性的追求，还是从其对构建我国整体的诉讼制度的积极作用而言，我们都必须在当今司法改革的洪流中继续坚持并完善人民陪审员制度，使其成为实现审判工作民主化、促进司法公正的有效形式之一，最大限度的发挥其在司法审判中的独特作用。
