摘要：行政事业单位的改革必然会引起行政权力的再分配。根据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，行政事业单位的改革将使得行政权力回归政府并在相关部门之间重新配置。这一结果必然导致权力过于集中，而监督的不力则会导致腐败。本文分析了改革行政事业单位的方法的利弊，提出下放权力予社会中间层和重视监管的建议。

　　关键词：行政事业单位 改革 行政权力

　　事业单位改革的目标已经确定，号角已经吹响。中共中央、国务院决定分类推进事业单位改革，涉及126万个单位，3000多万人。这是顺应形势需要，从根本上解决政事不分、事企交混问题的重要举措。单从涉及的单位和人数看，就知道这是一项重大而艰难的改革工程。由于很多事业单位与行政机关、行政权力密切关联，作为公权力的行政权力深入老百姓生活的各层面各角落，是社会最敏感的权力，所以对于事业单位的改革我们必须慎之又慎，重视其改革效果的外部性。

　　学者对事业单位改革的看法基本一致，认为我国现有的事业单位应当进行整合重组。1、不该以赚钱为目的的事业单位作为非营利机构，剔除不具有公益服务性质的部分。取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别，统一为事业单位，政府给以免税等优惠。2、融合其他公共事业单位也就是将生产经营型事业单位转制为企业，企业大大方方地赚钱，政府按企业性质收税。3、让行政事业单位回归行政序列。从而使它们各归其位，各司其职。

　　行政事业单位是指具有行政管理职能的事业单位，其履行的是执法监督和社会一些管理职能。这类事业法人根据法律法规或行政审批的方式设立，完全承担或部分承担行政职能，主要从事决策、执行、监督等行政管理工作，由国家举办，按照行政机构方式运行，不能由市场配置资源。监管机构类的如：中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会。还有一些行政许可机构、执法监督机构也具有事业单位的法人性质。

　　对于让行政事业单位回归行政序列这一目标，我认为不同的方法会产生不同行政权力配置效果。我们应当引起注意。

　　成思危教授认为“政府部门和属于政府的单位除了国家的目标就不应另有本单位的赚钱目标。”从这句话我们可以看出，成思危主张在剥离行政事业单位的盈利目标的同时，仍保留事业单位的组织结构。他给这样的组织定性为属于“政府的单位”。这样一来，该单位的性质会变得不伦不类。这种单位不是企业，因为其没有盈利的目的，又不算整合后的事业单位，因为它具有一定行政管理权力，且没有社会公益性公共服务的目标。该单位也不能认为是政府机构，政府机构和部门设立是由《中华人民共和国组织法》明文规定的，不能因为其被授权具有一定的行政职能就被纳入政府机构。最后变成一个具有行政法主体资格，但又受特定行政机构管理，享受财政经费的供给，却不属于行政编制的这样怪异的组织体系。这种方式的改革对行政权力变动不大，但是“政府的单位”这类机构的法律地位相当模糊。另外随之而产生还有诸多复杂问题，比如该单位从事业单位编制中撤走后，其活动经费以什么方式发放？事业单位的职工若进入公务员系统是否要参加统一的公务员考试等等。

　　另有学者认为，让行政事业单位回归行政序列最直接最行之有效的办法就是完全撤销行政事业单位，将行政事业单位所享有的行政职权收归行政机关。从行政事业单位的产生背景来看，该组织确实是计划经济下的产物。在计划经济体制时代，单位作为工作场所，集经济、行政和政治等功能于一身，对人的约束程度非常高。随着市场经济改革的浪潮一波接一波，撤销行政事业单位未尝不可。但是将行政事业单位所享权力直接回收行政机关，这势必会引起“权力争夺赛”和权力过度集中的后果。权力争夺赛恶化行政环境，而竞争的胜利者又可能发生权钱交易、骄奢淫逸的不良后果。行政事业单位是特殊条件下诞生的一种特殊的管理链条，它既不是行政机关也不是企业，却承担行政的职能。也正因为承担的是行政职能，因此很多行政事业单位在履行职责过程中，都带有强烈的行政权力的影子，强制服务、有偿服务等现象十分严重，普遍都是双重拿钱。即一手财政供应经费，一手通过有偿服务收费。由于事业单位工资福利待遇高，工作轻松，很多行政机关以挂靠的名义，在将行政职能转化成有偿服务职能的同时，将事业单位作为“小金库”，同时将不具备公务员条件的关系人员安排到事业单位，享受不亚于、甚至高于行政机关的工资福利待遇、政治地位和社会地位。那么，改革启动以后，那些依靠权力和关系进入事业单位的人员，会不会再次凭借权力和关系，进入到行政机关、公益性事业单位？如果职能回归到原来的行政部门，这些部门会不会因此而提出要求增加编制、增加人员的要求，从而将原事业单位的人员转到行政机关，使改革流于形式？当初行政机关将职能转移到下属事业单位，并没有因此而减少人员。现在职能回归了，也不应该增加人员。关键是改革中能不能把握的住这道关卡。

　　行政事业单位的改革不仅仅是事业单位改革的组成部分，还是行政机关、行政权力、行政系统改革的一部分，是关系到日益膨胀的公权力加速与市民社会的私权利相对立的一步。我认为应从以下两个方面对行政事业单位移交出来的行政权力加以控制。

　　第一，还政于民。从行政权力的转移来看，无论是由行政事业单位掌握还是交由政府掌控，其实质都是在公法人之间来回转移。随着现代社会的发展，“政府——社会中间层——市民”的主体框架逐步成熟。社会中间层主体的出现正是顺应了社会对“政府——市民”主体框架的不满足而产生。既然如此，我们何不将事业单位交出的行政权力加以整理、筛选之后让渡给社会中间层机构呢？它的公共性要求它以实现和维护公共利益为宗旨，以提供公共产品或公共服务为职能，具有很强的公信力，其行为的可靠性、公正性和正确性能得到社会公众和政府的认可。它的民间性和中介性让它有从为公众说话的立场为行政行为，十分利于缓解因行政权力过度集中而引发的政府与群众的对立情绪。而它的专业性则足以让它对特定领域的专门事物管理、服务不逊色政府下的任何专设机构。

　　权力具有强大的支配力和交换力，既诱人又烫手，政府应当把不关系国家主权和国家安全的行政权力尽快下放到具有管理能力的社会中间层团体，不能“舍不得”。关信平教授也说：“从我国目前的情况看，公共资源分配中行政权力过大了一些，因此应该增强民主决策的力量。”提高非行政人员的话语权、防止行政权力横向扩张，是行政事业单位改革首要注意的问题。

　　第二，要建立有效监督。行政机关在选人用人上资信不够透明，有关部门往往以保密为名，把群众的知情权拒之门外，使监督成了无源之水、无本之木，如同雾里看花、扑朔迷离，给暗箱操作、营私舞弊形成较大的施展空间。在这种氛围里，由于缺乏有效监督，“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”，一些官员难以自控，想不腐败都难。这也是公众担忧的行政事业单位的工作人员在调配到行政部门机构里会不会出现买卖职位的寻租现象，有钱行政事业单位人员的调动到权力大、油水高的部门，钱少的、没钱的则拣别人挑剩下的部门。

　　权力监督是老问题，无论是法律监督、监督机构监督、群众监督还是舆论监督，要想抑制吏治腐败，“必须让权力在阳光下运行。”所以在行政事业单位改革的进程中，我们要坚决把好关，不能因为改革的好事情给我们行政系统抹黑的机会。

　　参考文献：

　　[1]谭浩俊：《事业单位改革要破行政壁垒》，www.opinion.china.com.cn，2012年4月1号。

　　[2]萃岚：《“权力过于集中”是腐败的四大成因之首》，www.xinhuanet.com，2008年1月22号。

　　[3]成思危：《中国事业单位改革——模式选择与分类指导》，民主与建设出版社，2000年版。

　　[4]左然：《中国现代事业制度构建纲要：事业单位改革的方向、目标模式及路径选择》，北京商务印书馆，2009年版。