论文提要：

　　诉权的研究可以有两个方面的范畴。其一是，以诉权的静态存在为研究对象，研究诉权之有无、诉权之内容，诉权之保障等内容；其二是，以诉权的动态存在为内容，研究诉权的运行方式。其中，在立法赋予诉权的前提条件下，诉权究竟能够在多大程度上得以实现，主要取决于诉权的运行方式。法官对纠纷进行裁判是通过程序所提供的制度性空间来进行的，程序展开的进程就是司法权的运行过程。程序的这一作用突出表现在程序为司法权的运行过程与结论提供了正当性的基础。由此可见，用“司法权的心脏”或“法律的心脏”来描述程序在司法权运行过程中的作用较为贴切。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，行政诉讼案件的处理程序具有程序单一性、统一性的鲜明特征，即无论行政诉讼案件的案情是简单还是复杂，被诉具体行政行为涉及的金额或财物的价值是多少，诉权的运行、实现方式并不存在任何差别，一律使用同样的诉讼程序予以裁判。尽管我国行政诉讼案件数量不够多与许多因素相关，但是，行政诉讼程序过于繁琐无疑构成了一个不容忽视的制度障碍。本文试从三个方面论述了行政简易裁判制度的必要性，并提出了行政诉讼简易裁判程序制度的构建和设想。全文共6337字。

　　以下正文：

　　按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政案件的审判实行合议制。但是，在审判实践中，法院为组成合议庭审理案件，往往临时借用其他庭室审判人员，或具有审判职称的综合部门后勤人员，“陪而不审”的现象普遍存在，普通程序合议制审判模式成为形而上学，“公式化”痕迹明显。而对疑难、复杂、重大案件而言，由于合议庭系临时组建，借用人员既无从事行政审判工作的经验和专业知识，也不重视案件的审理，更不关心案件的结果，因此，案件质量难以保证。而对简易案件而言，由于案情简单，争议不大，组成合议庭审理，人为地造成审理周期过长，既不利于及时、有效地保护当事人的合法权益，也不利于行政机关高效、及时地实施行政管理活动，更是对业已稀缺、珍贵的司法资源造成极大浪费。因此，在行政诉讼中，合议制很大程度上已被虚置和弱化。随着经济社会的高速发展，行政管理活动的日益扩张，人民群众司法需求的与日剧增，单一的合议制审判模式已显得滞后和保守。对所有行政案件，不分类型，不分繁简，一律适用普通程序进行审理，必然带来审理周期的过度延长，既增加诉讼成本，又降低诉讼效率，不利于构建公正、高效、权威的社会主义司法制度。

　　为此，笔者认为我国应当确立行政简易裁判程序制度，保障公民、法人和其他组织诉权的迅速实现，从而避免因行政诉讼的拖延而损害当事人的实体权益。就此问题，略抒己见。

　　一、建立行政诉讼简易裁判程序制定的必要性

　 （一）建立行政诉讼简易裁判程序是诉讼一般规律的要求

　 “迟来的正义非正义”。这句诉讼格言说明了诉讼制度在时间上的重要特征，从诉讼一般规律来讲。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大或更多的成本才能获得其应得的权益，那么，即使最终的分配符合其应得的实体公正要求，从实际效果看，此种分配已经不再具有正义性。设想买一元的物品却必须支付五元的附加费用，谁会认为其具有合理性呢？因而，在现代诉讼中，诉讼程序的设计往往根据案件中相关利益的重大程度决定其繁简程度。一般来讲，案情重大复杂或相关利益重大的案件，应当适用严格的正规程序；而对于相关利益较小的案件，则一般适用较为宽松、便捷的简易程序。繁重的诉讼程序制定、长久的诉讼期限，无疑成为当事人“厌诉”的一个重要因素。

　　我国行政诉讼法没有简易裁判制度的规定。根据现行法律，一般的诉讼案件从当事人向法院提起诉讼、提出具体的权利请求开始，经过争执焦点的形成、举证、辩论、陈述等阶段使判决得到确定。根据行政诉讼法规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审裁判。有特殊情况的，经高级人民法院或最高人民法院批准，审理期限还可以延长。因此，即使不存在违法逾期不裁判的情况，一个行政诉讼案件，一审判决的作出就需要当事人等待100天左右的较长时间。然而，行政纠纷发生三个月之后，当事人（行政管理相对人）才得到的是对一份警告处罚决定书的撤销，当事人诉讼心理是何等的不是滋味！即所谓正义被延迟等于正义被剥夺。因此，程序应在追求程序公正的同时，亦应对程序效益给予应有的关注。把当事人获得程序公正的诉讼成本限定在合理的范围之内。

　　由此可见，我国行政诉讼案件畸少是与诉讼制度的缺陷密切相关的。在行政执法实践中，许多的行政违法行为是与人们生活、生产十分贴近的小额或轻微违法案件。如道路交通违章的罚款，违反治安管理处罚条例的制裁等等不值得“大动干戈”的小案，这些“小案”犹如千里长堤的蚁穴，固然单个案件看上去很小，积累起来却是足以损害行政机关执法的社会信誉和威望。然而，这些小额、轻微的行政违法行为却很容易被直接利害关系以外的人忽视。重大的行政违法行为固然容易造成严重的危害结果，但是，其数量终究不多，而其严重性决定了这些案件本身往往能够引起社会各界的重视，从而一般也能够得以解决。而小额的、轻微的行政违法行为则只关系着少数公民、法人和其他组织的利益，由于其官舍利益较少，往往容易被人们所忽视。因而，为加强对公民、法人和其他组织权益的保护，必须从制度上位公民、法人和其他组织行使其诉讼权利提供便捷的手段，方便行政管理相对人诉权的行使与实现。

　　 （二）确立行政简易裁判程序是现行行政诉讼制度的要求

　　“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。《行政诉讼法》第四十四条这一规定是世界各国行政诉讼法立法的通例。它对提高行政效率，防止违法行为造成对公共利益更大的损害，保持法律秩序的稳定有重大意义。诉讼不停止执行原则体现了立法对行政权行使效率的重视。然而，此项原则的规定不利于小额或轻微处罚利害关系人。就这些利害关系人而言，在受到行政侵权时，无论其诉讼与否，皆为受害者。如果行政是管理相对人不提起行政诉讼，意味着行政管理相对人默认了行政侵权的事实。但是，如此默认并不意味着行政行为的相对人没有异议，行政侵权所造成的危害仍然存在，反而容易造成行政管理相对人“有冤难申”的状况；对于提起行政诉讼的相对人，遭受的损失可能会更大。且不说行政诉讼的艰难程度，即使相对人能够打赢官司，如果考虑到高昂的诉讼成本，（行政诉讼必须要花费的时间、金钱、精力等）小额或轻微行政处罚相对人必然是得不偿失的。

　　由于行政诉讼周期较长，依据行政诉讼不停止执行的原则，尽管行政管理相对人赢了官司，但是，行政侵权行为一旦付诸实施，便会对相对人造成无法挽回的损失和影响。譬如，当行政管理相对人遭受非法行政拘留时，尽管这种拘留行为是不合法的，但是由于行政诉讼的周期较长（立案七天、被告答辩期十天、对被诉具体行为的合法性审查需要一段时间），待行政诉讼做出裁判，相对人的人身自由已被限制。尽管有国家赔偿法来予以保障，但是，行政管理相对人的伤害却是无法用金钱来弥补或换得的。

　　行政权行使效率固然重要，但公民、法人和其他组织权益的保护也必须受到足够的重视，如何处理好二者之间的矛盾，只能根据行政诉讼繁简程度，不同的程序制定规定来解决。对一些重大复杂的案件可采取手续完备的普通程序，对于小额利益或轻微处罚的行政纠纷，则适用简易、快捷的速决程序。这样才能符合保障相对人的权利的客观需要。如果能够赋予具体行政行为的相对人要求及席裁决的权利，那么，即使行政诉讼适用“诉讼不停止执行原则”。相对人仍然能够通过简易裁判程序迅速地获得司法救济，从而缩短违法行政行为对其权益侵害的时间，有的甚至能够将违法行政行为阻止在刚刚萌芽时期，从而避免侵权事实的实际发生。因而为了充分保障公民、法人和其他组织免受不但行政行为的侵害，我们不能仅仅满足于事后的救济，而应当赋予小额利益或轻微行政相对人在纠纷发生之时或之后，要求法院即席裁判被诉具体行政行为是否合法的权利。

　　（三）确立行政简易裁判程序是行政诉讼制度的特殊性的要求

　　在诉讼制度上，行政诉讼具有自己的特性。行政诉讼不涉及原本事实，只对对被诉具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判，其审理对象去具有法定性。根据“先取证、后裁决”的原则，能够证明行政管理相对人有违法行政法规行为的证据应当是在行政裁决前已经收集好的，因此在行政诉讼过程中，法院无需再去调取证据，而只能对被告提举现成证据材料进行判断。同时，法院也无需对被诉具体行政行为赖以成立的事实进行全面审查，只要原告能够证明或说明被告赖以做出具体行政行为的证据不足就可以胜券在握，毫无必要全面查证被告提举的全部证据。

　　鉴此，笔者认为行政案件的裁决不仅应当而且可能采取更具个性化的裁判制度，即对绝大多数与公民、法人和其他组织有利害关系且标的额不大或轻微处罚的行政案件实行简易裁判制度。

　　二、行政诉讼简易裁判程序制度的构建和设想

　　（一）明确并扩大简易程序的适用范围

　　根据行政诉讼案件性质和诉讼标的，确立简易程序适用范围。除本辖区内重大、复杂案件、发回重审和再审及较大数额处罚案件外，其余行政案件可一律适用简易程序。确定适用简易程序审理的行政案件的数额标准应遵循两个原则：一是在立法上，较大幅度的扩大简易程序适用范围；二是根据不同经济地区的发展水平决定，确定不同经济地区简易行政案件的受理标准。在审理过程中自然繁简分流，上述可适用简易程序案件均进行简易程序审理，庭审中，如法官认为件案件法律关系复杂，社会影响较大，需要组成合议庭审理的，即可变通程序，将简易程序审理转为普通程序进行审理。在立法上明确并扩大简易程序的适用范围，在司法上严格限制超范围适用简易程序，防止出现简易程序适用范围上的无序现象。

　　（二）适当简化案件审批权限

　　除重大、疑难、复杂和社会影响较大的案件和法律规定必须由院长审批的事项外，适用简易程序审理的行政案件，由审判人员独任审理，主审法官皆可直接签发裁判文书。

　　（三）确立庭前准备制度

　　不论普通程序还是简易程序，送达应诉通知书的同时应限期被告（收到起诉状副本之日起十日内）提交答辩状和提供作出具体行政行为时的证据、依据，并以举证通知书的，书面形式告知被告不提供或者无正当理由逾期提供证据、依据的不利法律后果，15天内确定日期，由主审法官、书记员主持双方当事人参加庭前准备会议（即预备庭），进行庭前证据交换、固定证据、确定双方诉讼要求、确立正义焦点，缩短审理时间。民事诉讼法允许以口头电话广播等形式来传唤当事人，但当事人拒不到庭不得缺席判决或拘传。这样使当事人及法官对此种传唤方式不够重视，损坏法律的严肃性，影响案件及时审理。法律规定应有强制力，行政诉讼案件只要法官被传唤时间、地点、内容、人员进行书面记载并有证据证明当事人却已知道，就应赋予它与传票传唤具有同等效力。

　　（四）简易程序庭审方式的具体措施

　　1、简化诉讼程序。庭审内容的取舍由法官根据案情需要进行。行政案件通常情况下，一个完整的庭审需要经过陈述行政争议（原告宣读起诉书、被告答辩）、查证辩证（举证、质证、辨证、论证），法庭辩论、法庭调解（行政赔偿案件）与裁判诸个阶段。但原、被告诉辩请求陈述完毕后，如当事人经举证、质证对被诉具体行政行为在行政执法主体、案件事实和主要证据适用法律和重要法定程序没有争议的，除个别复杂案件外，应在一次期日辩论终结，即可直接进入法庭调解（行政赔偿案件）或裁判。

　　2、归纳争议焦点，引导庭审活动。归纳双方事实上的分歧：原、被告陈述诉辩意见结束后，法官将双方认可的事实确定下来，予以当庭认定，然后将当事人存在争议的事实归纳总结为数个争议焦点，作为举证、质证、认证阶段的线索，要求当事人围绕争议焦点进行质证、辨证；归纳双方法律（适用法律、法规和法定程序）观点的分歧：认证阶段结束后，法官对可以确认的事实予以认定，并总结归纳被诉具体行政行为在行政执法主体适格与否、适用法律、法规是否正确、程序是否合法方面的分歧，指导双方当事人围绕焦点问题展开法庭辩论。

　　3、坚持诉辩式审判方式。在法庭辩论阶段，法官只引导当事人就被诉具体行政行为发表辩论意见，不得表露自己的意见。同时，对当事人陈述与焦点无关的事实、法律，阐述与本案无关的理由，及时制止，予以引导，担负起维持法庭秩序、控制庭审节奏、指挥庭审活动的职能。

　　4、坚持当庭认证。证据必须提交原件或提交与原件核实过的复印件；所有证据必须经过质证；一方当事人所举的证据，对方当事人没有意义，应当认证；一方当事人提出证据，对方有异议，但明确表示不能举证推翻或所举证据不能推翻的，对该证据予以认定；法院生效法律文书、经过法定程序的公证文书，对方不能举证推翻的，予以认定。

　　5、推行当庭宣判。当庭宣判的内容也就是判决书的内容，包括简要概括当事人的诉、辩理由及诉讼请求，当事人行政争议的焦点；扼要概括法庭认定的事实，对证据作出适当的分析、认定；本院认为部分：简要分析被诉具体行政行为合法性，并针对当事人的诉讼请求和主要答辩理由进行逐项评述、阐明理由，决定采纳或不予支持，引用法律条文；判决主文：上述权利、期限告知等。当事人当庭就知晓裁判结果，当即讨到说法，法院的信任度可得以增强。

　　6、简化判决书、裁定书、调解书等法律文书制作，提高诉讼效率。确定繁简相宜的思路，对案情繁琐、法律关系复杂的案件，法律文书按规范严格制作，对于简单案件，不必套用传统模式，尽量简单叙述，无需展开说理，以提高效率。简单案件制判采用格式化法律文书，法官在审理该类案件时，只要案件事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，只要按照格式内容填写，即可完成裁判文书的制作。

　　7、简易程序运作的相关条件。其一，设立专人进行法律咨询，帮助当事人利用这些程序。简易程序适用案件的当事人大多缺乏法律知识且不委托律师，法院应设专人对其进行导诉，或让立案人员承担此项法律辅助工作。其二，设专门的值班法官和书记官，对原告起诉至法院的案件及时处理，以实现简易程序“随到随办，快审快结”的立法宗旨。

　　8、简易程序的监督。承办案件法官在结案后逐案进行自查，并填写自查表格附卷；庭长每月抽查一定数量的已结案件，对案件认定事实、证据，适用法律、法规，程序适用是否合法进行审查；院领导不定期旁听适用简易程序的行政案件开庭，以前查庭审质量，督促庭审水平的提高，以确保适用简易程序的案件质量。

　　综上所述，笔者认为，在当前行政诉讼程序中应增设行政诉讼简易裁判程序，把独任审判引入行政诉讼之中，通过诉讼程序与案件繁简的适配，从而达到加快诉讼进程、减轻诉累、提高司法效率的目的。只有建立与案件类型相适应的行政纷争解决程序，将审判资源与审判效率有机统一起来，才能提高行政审判效率，促使行政诉讼活动更加经济、更加科学，才能建立高效、公正、便民的司法体制。