【内容摘要】 当前，在社会发展机遇期和矛盾凸显期并存的社会转型期中，社会矛盾呈现出多发性、群体性、尖锐性、复杂性的特点。尤其是涉及在城市发展的旧城改造和城市基础建设中的行政纠纷案件，矛盾复杂尖锐极易酿成影响社会稳定的上访信访等群体性事件。在这种形势下，建立一种多元化的、追求以疏导为理念的社会矛盾解决方式，势在必行。诉调对接机制正是在这种新形势新要求下一种有效解决社会矛盾的新的机制和方法。本文从诉调对接机制的内涵特点及构建的可行性、在行政审判实践中的适用原则和要求、“诉调对接”的模式和流程设置、完善多元化机制实现诉调对接的良性互动以及这种机制实践中亟待完善和解决的问题等五个方面进行阐述，旨在行政纠纷处理中起到借鉴作用。

　　【主 题 词】诉调对接　原则方法　模式流程　良性互动

　　当前，在社会经济体制转型和调整社会发展方式中，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，各种矛盾错综复杂，民事行政纠纷急剧增长，社会矛盾呈现出多发性、群体性、尖锐性、复杂性的特点。

　　尤其是涉及在城市发展的旧城改造和城市基础设施建设中的行政纠纷案件，由于这种矛盾纠纷一方往往是行政管理部门，另一方是地产房产的居民或集体，矛盾复杂尖锐极易酿成影响社会稳定的上访信访等群体性事件。因此，人民法院化解社会矛盾、维护社会和谐稳定、保障经济社会全面发展的任务十分艰巨。在这种形势下，建立一种多元化的、追求以疏导为理念的社会矛盾解决方式，势在必行。

　　诉调对接机制正是在这种新形势新要求下一种有效解决社会矛盾的新的机制和方法，对于积极化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，保障经济社会全面发展，确保人民法院司法工作公正高效具有特殊的意义。

　　一、诉调对接机制的内涵、特点及可行性

　 在司法实践中，许多学者对“诉调对接机制”作出不同的解释。主要有三种观点：第一把“诉调对接”理解为诉讼调解与其他调解方式的对接。即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，提高调解解决纠纷的效率和效果； 第二把“诉调对接”理解为法院诉讼制度与人民调解制度的对接，即法院与司法局联合成立对接机构（下简称“联调室”），通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到联调室先进行诉前人民调解，实现诉前人民调解与法院诉讼的有机衔接；第三是一种动态复合的概念，即包括了法院诉讼制度与人民调解制度的对接，实现诉前人民调解与法院诉讼的有机衔接，又包括了案外即诉前判后以及执行阶段的人民调解、行政调解和司法调解及基层组织的非诉调解大联合。 笔者认为：“诉调对接”不仅限于法院诉讼调解与其他调解方式的对接，同时包含了法院诉讼与人民调解的联合，实现了司法力量与社会力量的融合和互补。

　　综上所述，笔者认为：诉调对接机制是指社会矛盾化解中以及人民调解与法院诉讼的有机衔接中，人民法院司法调解和人民调解、行政调解、其他组织调解互动对接和相互融合的运行机制及功能作用，是化解社会矛盾、实现“案结事了”司法调解的前延和非司法调解的后续，是实现司法救济与社会救济互补的最佳途径和有效平台。诉调对接机制具有公正性、能动性、协调性、均衡性、灵活性、多样性、广泛性和制约性的特点。

　　首先，公正性是诉调对接机制的根本要求，是其他特性的基础。诉调对接机制公正性的要求在处理民事行政纠纷中进行诉调对接时必须坚持合法、自愿的原则，杜绝强迫和解、违法调解，严格依法办案，确保司法公正。诉调对接机制合法公正还在于其实践性和效益性。一方面要求要把妥善化解民事行政纠纷矛盾作为贯穿行政审判执行工作的主线，把“案结事了”作为衡量诉调对接机制公正性社会效果的价值尺度。即通过诉前调解、案外止纷和和谐审判让当事人胜败皆服，息诉摆访，达到“案结事了”的社会效果；另一方面要求法官不仅要依法化解矛盾，维护司法的公正性、确保审判公平性，而且要在实践中善于化解矛盾，应地制宜、因人而异地开展矛盾化解工作。在注重协调性的同时还要把握好平衡性这个司法公正的关键，努力做到协调性和平衡性的统一。由于当事人的经济条件、教育程度、社会关系、法律水平等个体差异，当事人参加诉讼的能力存在着差距。一些弱势群体可能因无力支付诉讼费用，无法通过诉讼保护自身合法利益；一些农村当事人可能因文化水平较低，在有理有据的情况下，因诉讼程序的不熟悉，丧失权利甚至败诉。所以，要加强对诉讼弱势当事人尤其是具体行政行为的相对人司法援助，强化诉讼引导、提示、释明，确保诉讼和谐公正。

　　其二是制约性。即严格控制适用对象和范围。结合人民法院的“诉调对接”实践经验，笔者认为以下几类行政纠纷案件可以纳入“诉调对接”的纠纷范围 ：第一、纠纷类型重点在行政自由裁量案件、不履行法定职责的案件、行政裁决案件、行政赔偿案件和行政合同案件等五类案件中适用，如因违反治安管理规定所引起的行政损害赔偿纠纷。这类纠纷往往因小事而起，双方争议不大，通过诉前调解完全可以定纷止争，故没有必要直接进入行政诉讼程序 ；第二、因城市房地产征地拆迁等行为引起的群体性纠纷。此类纠纷主要由于政府的行政行为引发，政策性因素强，涉及的人数众多，主体成份复杂，社会影响大，社会不稳定因素基数大，有些问题处于法律规定的空白，完全依靠法院诉讼手段无法彻底解决纠纷。故启动诉前调解，可以最大限度地在政府拆迁大局和公民合理诉求之间寻求平衡，有利于动态地、和谐地化解纠纷；第三、一些重大疑难和有影响的案件：如涉法申诉上访缠访的案件、涉及农业、农村、农民“三农”行政案件、新闻媒体关注的社会有影响的以及党委、政府交办的案件等，这类案件通过诉调对接分流，能够缓和对立情绪，稳定当事人情绪，同时通过联调“缓冲带”有利查清事实、为化解矛盾解决纠纷奠定基础；第四、超出法院受理范围行政纠纷。司法实践中经常发生具体行政行为相对人到法院起诉，而法院依法不能受理的这种情况。对这类纠纷，可以启动“诉调对接”机制，将这种求告无门的纠纷妥善予以处理。主要有两种情况：一是当事人虽然到法院起诉，但其行政纠纷不属于人民法院主管的；二是法院立案初审时发现当事人可能承担很大败诉风险的纠纷。如当事人起诉已超过行政程序规定的诉讼时效，通过诉讼程序无法保护的自然权利纠纷等。分流此类纠纷，有利于更好地化解涉诉信访，使联调室成为涉诉信访的减压阀。第五、其他适宜进行诉前人民调解的行政纠纷。由于现实情况不断地发生变化，各种新类型的纠纷不断涌现，为了体现“诉调对接”的包容性和与时俱进，有必要设置这样一个兜底条款。而对于一般程序性、规范性的行政诉讼纠纷案件无需适用诉调对接，作为一般性行政纠纷案件处理，达到“严格甄别、分流有序、效果双赢”的目的。

　　其三、协调性和广泛性。协调性是诉调对接机制本质特征。诉讼和调解对接，诉内和诉外功能效果的融合首先要求当事人在法官或调解人的组织引导下，加强沟通，对行政机关和具体行政行为相对人彼此的诉讼意图、诉讼风险、成本、后果等综合考量，求得共同点、融合分歧，尽可能通过诉内和解和诉外调解化解矛盾。化解中，法官和调解人要了解行政行为相对人诉讼的真实意图，摸清其思想脉络，研究其心理，有的放矢地引导双方化解对立情绪，协商解决纠纷。

　　广泛性，一是指诉调对接的主体广泛。即通过党委领导、法院主导、各方参与、乡镇村组街道社区等基层组织密切配合的多元化调节机制和运作模式，发挥其综合作用，使错综复杂各类行政纠纷矛盾化解在基层、各类群体性事态消除在萌芽状态，达到事半功倍、案结事了的社会效果；二是指和解协调机制功能和作用贯穿于整个行政诉讼活动的全过程，即从立案审查阶段前到裁判生效后，包括立审协调、庭前和解、庭审中协调和解、审后协调和解、执行前协调和解等。这种协调机制作用体现在法院立案前、审理中和执行等各个环节和过程中。

　　其四、能动性是诉调对接机制的客观要求。司法的能动性是社会管理创新等“三项重点工作”的要求和体现，不仅为诉调对接机制的能动高效提供了制度保障，也为诉调对接机制作用的发挥提供了方法和途径。

诉调对接机制的能动性主要是指人民法院立足司法职能，遵循司法基本规律，积极主动配合党委、政府和其他调解组织在诉外和诉后排查化解矛盾，拓展司法功能，最大限度地发挥司法主观能动性，最大程度地实现诉调对接机制的法律价值、社会价值、政治价值。

　　这种能动性的要求一方面从法官的个性入手着力提高法官的职业素养和司法协调能力，更新司法理念，深化对诉调对接机制促进社会管理创新工作重要性的认识，注重强化“案结事了”和“行为规范”意的责任机制，不断提高审判质量和效率。

　　另一方面围绕“为大局服务，为人民司法”的工作主题，深入推进以诉调对接机制为主导的“三调”联动工作机制、司法协理工作机制，在构建全方位多元化纠纷解决机制同时，实现司法调解、人民调解、行政调解、仲裁协调等有效衔接和深入配合，达到司法主体与社会方方面面有机结合的和谐状态，实现最高人民法院王胜俊院长提出的“主动出击、整合资源、诉前调解、诉外止纷”的效果。

　　这种能动性还要求法官在能动司法中坚持灵活性与规范性的统一。在言行规范、程序正当、当事人调解自愿合法的基础上，灵活性地运用法律排查化解矛盾，在实现当事人的利益同时最大限度地运用人缘、地缘因素和公序良俗解决纠纷，达到法律效果和社会效果的统一。

　　其五、多样性，多样性是诉调对接机制的重要特征。一是指诉调对接机制适用的行政纠纷案件种类多样，二是指和解方式方法多样。司法实践中，对于行政自由裁量案件和解机制的重点放在促使行政机关在裁量权范围内放弃一定的“公权力”，改变其不合理的行政行为，减轻相对人诉累。同时积极促使行政相对人尽快地履行具体行政行为，化解争议，提高行政效率；对于行政裁决案件重点放在通过协调和解，促使双方当事人及时解决民事纠纷，达到当事人行政诉讼目的；对于行政机关不履行法定职责的案件我们把重点放在促使行政机关尽快主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，及时化解相对人与行政机关对立矛盾，有效维护行政相对人的合法利益；对于行政合同和行政赔偿案件我们采取用民事调解方式完成和解的诉讼目的。

　　诉调对接机制是正当可行的。一是化解社会矛盾和社会管理创新的需要。由于行政纠纷矛盾敏感多发易激化，所以，动员社会方方面面力量，共同协调好“官民”纠纷，使各种“官民”矛盾通过协调的方式解决，彻底平息纠纷，防止矛盾激化。既节约了诉讼成本和司法资源，确保了社会稳定，又在实现个案正义同时探素出社会管理创新的新路子；二是这种机制往往是冲突各方的内在需要和主动选择。矛盾纠纷的各方总是期望有多种可供选择的纠纷解决方式以实现利益的最大化。因此，冲突主体的内在需求决定了纠纷解决方式的多元化状态。“诉调对接”充分发挥当事人在纠纷解决中的自主性和功利主义的合理性，尽量接近情理的解决纠纷，能够节约纠纷解决的成本，从而成为大多数当事人解决纠纷的首要选择； 三是推进诉讼调解工作制度改革，努力实现司法公正的需要。司法诉讼作为一种社会纠纷的解决机制，诉调对接无疑是一种最好的解决纠纷的有效手段。同时，这种协调制度建立在法院主导的社会化运作基础上，能确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护，及时有效地化解矛盾，平息纠纷；四是利益冲突多元化发展趋势的需要。由于社会主体的成分及地位的多元化，利益格局的多样化需要有一个合理、高效、公平的，适应不同需求的多元化纠纷解决机制。“诉调对接”在法院诉讼和人民调解等社会其他调解模式之间设置了一个缓冲平台，为当事人解决自身纠纷提供了一种新的救济途径，兼顾了当事人双方的利益和社会的整体利益，有利于社会和谐；五是“诉调对接”实现了法院与人民调解、其他社会调解组织功能互补，弥补了司法有限性的不足。“诉调对接”拥有其独特优势和实际价值，可以有效弥补诉讼缺陷。以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，尤其是行政机关和相对人之间的矛盾冲突，以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人易于接受和执行。同时，目前社会基层乡土人情的实际状况，在司法功能的有效发挥上更需借助于街坊邻里式社会基层和群众性组织的协助，如果撇开人民调解等组织的支持，在案件的调查、论证、执行等诸方面难以达到最佳的司法效果。人民法院之所需正是人民调解之所能，人民调解可以提供重要的补充，进而实现司法诉讼与人民调解的能动互补。由此可见，诉调对接机制不仅正当而且可行。

　　二、诉调对接机制在行政审判实践中的适用原则和方法

　　笔者认为诉调对接机制应该坚持以下几个方面的原则。

　　第一、党委统揽全局原则。诉调对接工作涉及到社会方方面面，可以说是集社会之力，解社会纠纷的一项系统工程。诉调对接涉及社会组织机构广泛、运作面广、程序复杂，诉调对接工作的成功运转，离不开党委的统一领导。否则，诉调对接工作不但不能取得实质性的突破，还会浮于表面、流于形式。因此，坚持党委统揽全局原则是诉调对接工作取得成功的关键和根本。党委的统一领导、统揽全局，不仅仅体现在方针政策的贯彻实施上，更应体现在对诉调对接工作的实质参与上。即统筹规划、组织保障、整体推进、监督考核等工作。

　　第二、合法和自愿原则。诉调对接机制中主要形式是运用社会方方面面对社会矛盾纠纷的化解和协调。这样，应该以当事人意思自治为原则，在合法基础上尊重当事人的选择。一是诉调对接机制程序的启动上必须是当事人自愿。调解人或法官不得强迫当事人启动联调程序，任何一方当事人不同意，调解人和法官都不得强迫调解或单方调解。尤其是杜绝违法调解或为了迫使当事人调解，将矛盾纠纷或案件长期搁置不审，甚至超越审限，这种以牺牲效率为代价的调解，违背了调解自愿原则，必须杜绝；二是调解和解的内容必须自愿。在诉前或案后和解中，双方当事人协商一致确定的调解和解内容，调解人或法官不得再对其进行干涉或改变。严格遵守调解和解自愿原则，在某种意义上更能体现司法的公正性和调解者或法官的中立地位。调解人或法官在调解过程中应当充分尊重当事人的意思自治，从而避免因过分强调调解而导致当事人对诉调对接机制的合理怀疑；三是诉调中不仅调解和解的程序要合法，而且在调解的整个过程中每个人的行为及最终达成的调解协议都要合法。

　　第三、便民、利民原则。社会矛盾纠纷大调解机制之所以具有如此强大的生命力，在于其具有贴近群众、方便群众、易为群众接受、符合“和为贵”传统古徽州文化心理、成本较低等独特优势。简而言之，其纠纷处理机制较之程序严格的诉讼而言，更为简便、快捷。因此，诉调对接的制度化建设应遵循便民、利民原则，进而最大限度的发挥其优势，彰显其特色。比如上门调解、节假日调解、庭前调解，切实落实司法救助制度，对经调解中心调解未果以及达成协议后，一方反悔的案件，实行立案引导，并优先审理、执行等等。

　　第四、有效定纷止争原则。诉调对接的制度化建设应贯彻有效定纷止争原则。因为，随着诉调对接工作的规范化运作，大调解自身已具有准司法的性质，此时可赋予调解协议相应的法律效力。具体而言，可以参照我国仲裁法的相关规定，将人民调解协议与法院调解书衔接起来，即法院可以应当事人的申请，根据人民调解协议的内容制作调解书，该调解书即有诉讼调解的法律效力，当事人可据此申请法院强制执行。而对于联调达成的调解协议，可以直接裁定赋予其具有执行的效力。实行这种衔接制度，不仅具有重大的现实意义，也具有法理上的可行性。

　　第五、保护当事人诉讼权利的原则。诉调对接与行政调解和人民调解一样，必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。法院必须确保公民的诉讼权利。

　　第六、繁简分流和调排结合原则。受专业知识和办案经验的制约，联调室等社会力量解决纠纷的能力有限，故法院在分流案件时，应注意把案情简单、事实清楚、争议不大的行政纠纷分流到联调室或其他调解组织进行诉前调解。对于案情复杂、专业性强、争议很大的纠纷，则应由法院直接受理，通过诉讼解决。以充分发挥法院与联调室等调解组织各方的职能优势，使纠纷得到最佳的救济途径。如发现自身处理不了的重大纠纷苗头，要及时上报，采取措施，防止事态恶化，力促社会和谐。同时，加强法官对人民调解等组织的专业指导，提高诉前案外调解的质量。

　　三、“诉调对接”的模式和流程设置

　　按照上述原则，“诉调对接”的流程设置应当体现简便、自愿、灵活的特点，具备引导、调解、效率、效力四大功能。引导即无论当事人是否来院起诉法院均应积极主动地引导当事人进行诉调对接流程，即尚未起诉的积极主动配合基层组织化解纠纷，缓和行政机关和相对人对立情绪和矛盾，当事人到法院要求起诉立案时，立案法官对起诉材料进行初审，对属诉前调解五类纠纷范畴的，引导当事人到联调室先进行诉前人民调解。原则上应在30日内调结纠纷。调解达成协议的，由联调室制作调解协议书，双方签字后生效，具有民事合同效力；各方不愿继续调解或确无调解可能的，调解员应支持当事人向法院起诉。调解结束后，联调室发函通知法院调处结果，法院将纠纷相关材料归档保存，根据不同调处结果作出相应的司法处理。双方达成诉前调解协议后，一方反悔的，另一方可向法院提起“司法确认”的请求，确保诉前人民调解协议的履行。流程中做到“五个对接”：

　　一是实现调解组织上的对接。将“诉调对接”工作融入社会大调解机制，由法院、司法局或其他相关部门牵头，选派专业能力强、经验丰富的人员担任各镇区或基层调解组织的调解指导员，定期召开联席会议，通报情况，分析问题，研究对策。

　　二是实现调解方式上的对接。加强对行政纠纷等案件的诉前调解工作，尽可能引导当事人接受人民调解组织调解；对行政劳动纠纷或其他需要专业知识的案件，可以根据需要邀请或委托特邀调解员参与调解，以保证调解质量，加大调解力度，化解矛盾。

　　三是实现法律效力上的对接。对具有民事行政权利义务内容，由双方当事人签字或盖章的人民调解协议，法院可予以认可；对具有债权内容，并经公证机关公证具有强制执行效力的调解协议书，若债务人不自动履行、债权人向法院申请执行的，法院依法立案进入执行程序，并采取强制措施。

四是实现管理制度上的对接。建立指导制度，及时指导各镇街道人民调解员围绕相关法律知识和调解实务开展培训工作；建立纠纷排查制度，及时反映各镇区内的社情民意和纠纷动态，提前掌握行政诉讼中呈现出的矛盾纠纷的新趋势和新特点；建立联系制度，通过召开会议、相互走访、信息交流等形式，保持法院与社会大调解机制中其他部门的广泛联系。

　　五是强化诉讼引导，注重程序性衔接，不断完善委托调解机制。委托调解是完善诉调对接工作的重要方式。在诉前、诉中和执行等各个环节，法院在征得当事人同意的基础上，将案件委托给人民调解组织进行调解。 第一、加强诉讼引导，探索设置诉前“劝告调解”程序。对当事人起诉的同一辖区的民事纠纷，立案法官应当询问纠纷是否经过人民调解；未经调解的，应向当事人主动宣传人民调解，释明人民调解的特点和优势，告知当事人诉讼的风险和成本，劝告当事人通过人民调解组织解决，在尊重当事人对纠纷解决途径选择权的前提下，建议当事人先行人民调解，让当事人更加理性地进行选择人民调解组织调解，避免当事人因不当诉讼造成精神和物质上的损失。在征求双方当事人同意的情况下，将案件委托给基层人民调解组织进行调解。对当事人坚决要求起诉的，予以立案受理；第二、注重程序规范，正确处理人民调解协议与裁判文书的效力衔接。对当事人同意法院委托人民调解组织进行调解的，由法院给人民调解组织出具委托函，载明调解要求、调解期限等事项，并告知当事人选择和确定人民调解员，以及调解的时间和地点。经人民调解员调解达成协议后，当事人可以选择要求由法院制作调解书或申请撤诉，法院经过审查，对于涉及民事权益的应及时制作行政民事调解书确定协议的效力或允许撤回起诉。若在一定期限内仍无法达成调解协议或者一方中途反悔，人民调解组织应将案件移送回法院，直接转入行政诉讼程序。

　　四、完善多元化机制和措施，实现诉调对接的良性互动

　　为使“诉调对接”机制效益的最大化，笔者认为必须完善多元化机制和措施，实现诉调对接的良性互动。

　　首先，创新和推行“全面、全程、全员”行政和解工作新机制。

　　“全面调解”，即把调解作为化解行政矛盾纠纷的首要选择，从单一的民事审判领域向行政审判和非讼行政执行工作全面拓展。对于来法院诉讼的行政案件，一律优先协调，实行案到即调，全面发挥好司法调解的整体功能和效益。为使“全面调解”功能作用凸显，我们做到“条块结合、资源整合、发挥合力”，把行政案件作为协调主阵地的同时，积极探索行政案件协调、和解解决机制，同时还加强非行政诉讼执行和解工作，促使当事人自觉履行行政裁决文书确定的法律义务。

　　全程调解，即把行政和解调解贯穿于诉前、立案、审判、执行、信访的全过程，注重诉前调解，加强立案调解，优化庭前、庭中调解，不放弃庭后调解，发挥联动调解，做到在案件的任何阶段都不轻易放过一次调解机会，实现调解工作的无缝隙，尽最大努力让行政机关和行政行为相对人化解纠纷。诉前调解，案外止纷，具体由立案大厅和速裁庭及调解中心负责，必要时由行政庭“共同把脉”参与调解。同时，根据中心工作需要，组成由民事、商事、行政、执行等法官组成的综合巡回法庭，巡回到纠纷案发地，“把脉问诊”“对症下药”。

　　诉前调解中，更加突出能够通过诉前调解解决且不会产生“后遗症”的案件以及不宜进入诉讼程序的案件。尤其是征地拆迁案件，由于此类案件社会涉及面广、矛盾成因错综复杂、当事人利益多元化，而且纠纷往往是“案中案”，如果单纯立案，往往会使法院“单兵作战”“背水一战”，即使依法裁判会引起执行、信访上访等一系列后遗症问题，并且涉及到补偿等行政问题也不易协商解决，造成“案结事不了的”后果。

当然，对诉前调解不成的案件要分轻重缓急、审时度势地及时转入立案调解，根据诉前调解的工作状况理清头绪，然后“顺藤摸瓜”。对于转入诉讼调解的案件，诉前调解和立案调解法官将案件争议焦点、主要症结一一告知承办法官，增强承办法官调解的及时性、针对性和有效性，防止同一案件重复劳动。承办法官要充分利用送达、庭前、庭中、庭后等时机，把握住每一次与当事人接触的机会，进一步争取乡镇、街道社区的配合、人民调解员的帮助以及代理律师的支持，不同调解群体从旧情、亲情、邻里乡情、友情等不同层面汇向一个共同目标——调解言和，案结事了。

　　全员调解，即强化每位办案法官调解优先的理念，院长、庭长、承办法官齐上阵，形成梯次调解模式，并指导法官助理、街道社区人民陪审员和执行协理员以及优秀书记员合力参与调解，充分发挥好审陪执“三员一体化”功能作用，千方百计提高行政纠纷和解成功率，营造“全院人人想调解、能调解、会调解”的良好氛围。

　　其次，讲究和解技巧，落实“五字”方针，在求和问效上抓落实。即以审判工作目标绩效考核为载体，围绕一个“能”字、做好一个“动”字、落实一个“实”字、强化一个“细”字、重在一个“效”字，摸索创新出“审慎立案，诉调对接”和“主动出击、整合资源、诉前调解、诉外止纷”矛盾排查化解的新机制。

　　围绕一个“能”字就是在“能”上做文章。“能”《诗•小雅•宾之初筵》中的解释是“各奏尔能”，即能力、才能。而现代引申为“能征惯战,会做,会完成”。化解行政纠纷这类涉及面广、矛盾易激化、社会关注度高的社会矛盾，要“能”化“会”解，因地而异、因人而宜、因事而异地定纷止争。首先，抓点带面，以行政庭部分骨干法官组成矛盾调处服务组，深入各个重点项目建设一线和征地拆迁现场，一线了解情况，处理问题，化解矛盾。

　　同时，紧紧依靠街道社区党委和政府以及基层法律调解组织、有关责任部门的密切配合，妥善化解纠纷。为提高法官化解矛盾纠纷的“能”效，要以绩效考核的调撤率、服判率为指标，对行政法官的化解矛盾纠纷的审判质效作为评定法官业绩的重要参数，同时将法官群体中丰富的调解实践经验及时提炼总结，让经验丰富的法官做好传帮带，使能调会解成为每位法官的基本功。

　　具体调解中要学会“望、闻、问、切”等“八字”调解法。即在同行政行为相对人的当事人接触时，首先要“察言观色”从当事人的言行举止中细心捕捉当事人的心理变化，尽快熟悉案情，实现“望”的目的；在调查走访中应该尽可能多地掌握同案件有关的资料，做到心里有数，做到“闻”的要求。其次要注意细心观察，善于分析，从当事人的言行举止中，了解和掌握他的真正目的，达到“问”效果。然后，根据当事人的心理特征和其他有关情况，对症下药。因势力导，晓知以理，以求早日解决纠纷，完成“切”的功能。

　　做好一个“动”字，就是在“动”上创机制、增效益。《说文》中的解释“动，作也。”就是要多管齐下地追化解矛盾效益的最大化。为此，在“动”中求效果，就要全面加强联动衔接机制建设，形成调解新合力。把合力挖潜放到了基层调解、执行陪审员、执行协理员网络化构建上，与司法行政部门联合制定了民事行政纠纷案件委托人民调解和司法行政调解暂行办法，在立案大厅设立了联合调解室。对所有涉及重点项目建设和民生、城市基础设施建设的纠纷案件都先进行诉前调解，调解法官充分争取乡镇、街道社区的配合和利用司法助理员、人民调解员、执行协理员的人缘地缘亲缘优势，积极引导当事人案外解决纠纷。

　　落实一个“实”字，就是办实事、求实效，在矛盾化解中戒虚务实，不拘形式、不走过场。尤其是重大工程项目的征地拆迁中，求“实”效的要求　。

　　一方面切实关注拆迁征地户切身利益，对一些因家庭经济困难或婚姻纠纷、财产分割、遗产继承以及邻里纠纷这种“案中案”所导致当事人不配合、不主动的纠纷，要理清头绪、抚平情绪，以极大的耐心和责任心，积极争取当地基层党委政府和其他组织的支持，为当事人分忧解愁，解开“心结”，消除后顾之忧。

另一方面要围绕发展大局，给当事人讲清政策法律规定，做好深入细致的思想工作，动之以情、晓之以理，了结矛盾纠纷的“症结”。同时，建章立制，以制度确保“实”的时效性。

　　强化一个“细”字，就是要求在化解矛盾纠纷中要准确把握当事人的“心理障碍”，特别是在征地拆迁和重大民生项目建设的矛盾调处中要慢查细究当事人逆反心理背后深层次的原因，探究拆迁征地户“心结”所在，细心观察每一次调解给当事人带来的细微变化，耐心做好每一件为民谋利之事，以优质周到的法律服务，用真心真情化解矛盾。

　　把握好当事人的心理变化是解决每一起矛盾纠纷的“金钥匙”，而社会矛盾的尖锐性、错综复杂性和反复多变性反映出当事人心理变化是一个复杂、反复、多因过程。

　　当事人在矛盾纠纷发展变化过程中的一切活动都受心理支配，而且在不同的阶段有不同的反映形式。作为征地拆迁和重大建设项目纠纷处于原告地位的当事人，由于面临的往往是掌握行政执法权的行政机关，这种“官民”地位的悬殊易于在当事人心理产生“劣势”心理障碍，自信心理、斗气心理、疑虑心理是这类当事人心理表现特征。自信心理和疑虑心理的当事人总认为自己在与实力强势的行政机关或政府组织对弈中“吃亏”，所以寄希望与法院能为自己争得更大的利益以是自己得到“公正待遇”。

　　对这种从个人利益的角度看问题，主观片面，斤斤计较的诉讼特征当事人，如果审判人员不掌握他们的诉讼心理，简单下判极易造成信访上访和缠诉现象。

　　对此，公平公正地算好“明账”是解决问题的第一步，其次明确责任，区分谁对谁错，一目了然地摆事实讲道理，促使当事人心锐诚服。对于因心里不平衡、赌气而提起诉讼者采取“冷处理”的办法，为双方消气撤火，在不挫伤当事人的自尊心同时，查明事实，分清是非，为双方找台阶，解纷息诉。而作为腾空房屋、征用土地等被告当事人或非诉行政执行的被执行人，在心理上极易产生惊恐心理、畏惧心理、自卑心理和抵御心理，由于当事人心理上受到刺激，其情绪在纠纷发生后至执行过程中自然地要流露出来。少数纠纷激化到严重程度，当事人在暴怒、绝望的情绪影响下，极易做出极端性的行为如暴力、伤害等。

　　所以，慰藉当事人心理，进行必要的心理危机干预是解决矛盾纠纷的第一步，对于自觉胜诉无望，自暴自弃，甚至破罐子破摔，对诉讼或非诉执行采取放任态度当事人更要防止事态蔓延和心理恶化。审判人员对这种心理的当事人更应注意严格审查行政机关证据、规范程序，对有瑕疵或程序不到位的应该保护好行政相对人的权益，体现法律的公正与严明，决不能因其自卑，态度放任或逃避而不依法公正处理。对于在诉讼或非诉执行中采取稳（稳住对方）、拖（拖住对方）、躲（躲避法院）、赖（赖诉）的办法消极对抗的，则要百折不饶地做好工作，解开当事人的心结，减少对抗性矛盾的发生。

　　重在一个“效”字，就是做好“效”文章，坚持“效”字为先。《淮南子 ?务》说道“效亦大矣”，指的就是功效和效果，其内涵为结果的最佳状态。社会矛盾化解的价值取向就是要达到“人为本、和为贵、效为先”的社会状态。为坚持“效”字为先，做到弹好“五部曲”：

一是坚持重点矛盾重点化解，确保区域性的社会经济发展取得实效；二是坚持难点矛盾督促解决，推进重大建设项目和征地拆迁工作以及民生工程项目取得实效；三是坚持热点纠纷及时解决，推进司法能力建设取得实效；四是坚持关注矛盾随时化解，推进司法为民服务举措取得实效；五是坚持矛盾问题销号解决，推进维护群众利益取得实效。

　　五、诉调对接机制在行政审判实践中亟待完善和解决的问题

　　一是“诉调对接”的定位问题有待明确。“诉调对接”当然存在许多优势，但也存在一些不足，它也不是解决一切纠纷的万能良药，存在时间长、权威性弱的问题。一方面要鼓励当事人通过法律程序解决纠纷，但另一方面又要鼓励当事人通过非诉讼程序进行交易、达成妥协。二是“诉调对接”工作还没有成为全社会的共同意识。现在，“诉调对接”工作主要靠法院推进，但法院掌握的社会资源有限，推进工作存在不小的难度。三是“诉调对接”缺乏法律制度上的支撑。虽然最高院有关于调解工作的司法解释，但并没有深入涉及“诉调对接”的内容。如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构、诉调对接与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。四是“诉调对接”适用的范围仍然较窄。虽然根据司法解释，有独立调解人、协助调解人、和解协调人等制度，但实践中“诉调对接”采用的比例仍然较低，处于探索状态。而且使用最多的仍然是协助调解，独立调解、和解协调使用较少。五是协助调解人素质不一。由于“诉调对接”邀请的许多基层调解员受文化素质、人情关系等因素的影响，诉调对接人员的素质不一。由于基层人员的素质参差不齐，很难保证所有委托、协助调解的案件都能公平、公正。六是“诉调对接”的物质保障有待加强。从社会矛盾大调解中心建设的角度来讲，有的地方比较重视，物质装备投入较多，但也有不少地方仅是流于形式，没有经费保障，处于可有可无的状态。七是“诉调对接”与法院现行审判管理机制之间存在矛盾。“诉调对接”工作成果并未完全纳入法官业绩考评体系。现在法院主要考核案件平均审理天数、案件审限中止、中断等指标。而案件如果由特邀调解员等进行调解，案件的处理时间可能延长，这与现行的案件审限考核办法存在冲突。

　　笔者认为：在现阶段完善“诉调对接”工作的有以下建议对策。一是将“诉调对接”工作纳入综合治理考核。“诉调对接”是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，需要全社会的重视和参与；二是完善“诉调对接”工作机制。首先可以从法律明确设立法院的特邀调解员制度，使之与人民陪审员制度共同作为推进司法民主的一项重要举措。其次，明确特邀调解员的对象范围。第三，可以设立专门的调解法官。发挥一部分调解经验丰富、熟悉社风民情法官的积极性。第四，明确调解的时间。可以庭前、庭后、案后。第五是建立“诉调对接”工作专门机构。在法院内部和司法行政部门可以分别设立专业的“诉调对接”办公室，来统筹协调“诉调对接”工作相关事宜。

　　总之，诉调对接作为多元化纠纷解决机制中的重要机制之一，能更好地适应社会主体的成分及地位的多元化对纠纷解决多元化的要求，使行政力量、审判力量、社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，最大程度地将矛盾化解于基层、化解于萌芽状态。对于维护社会的和谐与稳定，保障社会经济“包容性”发展有着十分重要的现实意义。

　备注：

　1.见中国法院网（www.chinacourt.org）2010-07-22 郑刚《“三项重点工作”是构建和谐司法的有效保障 》一文；

　2.杨建忠、徐文杰 《保障和谐的新实践－苏州虎丘法院“诉调对接”二三事》（见人民法院报， 2007-04-14第一版）；

　3.李媛、孙敬、郑洪清《和谐西城沐浴春风》（人民法院报》2007 年6月12 日）；

　4.实践中有的法院实行了委托人民调解员进行调解的制度；

　5.见人民法院出版社出版《人民法院审判工作经验集萃》（2009年）“安徽省黄山市屯溪区人民法院速裁案件暂行办法”；

　6.见中国法院网（www.chinacourt.org）2009-03-04 郑刚《以科学发展观为指导 不断完善行政案件和解协调新机制 》一文；

　7.肖启明《纠纷诉讼化的误区和出路－从后现代主义司法理念的视角出发》一文（见《司法理念与审判方式改革研究》一书，人民法院出版社2005出版第252页；）

　8.见《人民法院报》2007 年6 月12 日《和谐西城沐浴春风》，作者：李媛、孙敬、郑洪清；

　9. 见《法制日报》2007-4-24第八版，赵文明一文“司法局法院联手开辟定纷息诉新路， 人民调解对接民事诉讼－长沙人民调解室搬进法院”一文；

　10.见2010-07-22- 09见中国法院网郑刚《“三项重点工作”是构建和谐司法的有效保障》；

　11.见《中南大学学报》2009冯伟•舒秋膂“司法理念与审判方式改革研究”一文。